国土资源部将按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制
根据中央人民广播电台“中国之声”的报道，不久前，国家土地副总督察甘藏春表示，我国城市国有土地基本实现了有偿、有限期、有流转使用制度，但当前国有土地供应仍然保留着双轨制。随着市场经济的发展，我国最终将会取消土地供应双轨制。下一步，国土资源部将按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。
这一表态，搅动一池春水。不少人为之鼓与呼，认为这是在土地配置市场化改革之路上迈出的重要一步，也有人担忧土地出让完全市场化会增加公共服务成本，进一步加大土地出让金在地方财政收入中的比重。为什么缩小划拨地范围能引来这么多关注?取消土地供应双轨制，能给现在的土地市场带来什么变化?这条并轨之路究竟还有多远?
划拨出让惹了谁
可以说，这次最初是《中国青年报》发表文章，质疑能源类垄断国企享有大量划拨用地，将舆论的聚光灯引到了土地供应并轨这一话题上。
中青报文章认为，无偿划拨本来是出于公益考虑，现阶段可通过划拨途径取得的5种建设用地—国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，本来的定位是提供公共产品和公共服务，只能以资源廉价使用的方式，为其提供发展空间。随着社会的发展，其中一些单位的性质和角色已发生变化，逐渐变成逐利的主体，甚至“与民争利”，比如以石油三巨头为代表的垄断国企。
改革开放前的计划经济时代，我国土地使用一直实行无偿行政划拨的制度。1988年的《土地管理法》修正案提出，“土地使用权可依法转让”;20世纪90年代初期初步建立起土地有偿、有限期使用，可依法进行土地交易的城镇土地使用制度。2002年5月，国土资源部颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须招拍挂出让。2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。这就是土地使用制度改革进程中具有里程碑意义的“8·31”大限。
可见，在我国现行的土地供应制度中，本来就是将经营性行为与划拨土地相互剥离的。是一些历史原因和市场经济大环境的变化，形成了现在同样是从事经营性活动，一些市场主体可以无偿取得土地，另一些用地走招拍挂途径的局面。
舆论的矛头本质上对准的，是占用公共资源行大肆营利之事，而不是划拨这种方式本身。一些人将一些“公字头”、“国字头”的企事业单位无偿使用土地视为“国进民退”的背后原因之一，他们真正的关注点也在这里，而不是土地供应制度本身。
双轨制既伤了公平，又伤了效率
土地供应双轨制现在的弊端是显而易见的。
中国土地估价师协会副秘书长俞明轩的观点很有代表性，他谈道，理论上通过划拨来供给土地是为了满足纯粹的非营利性公共需求，确实应当降低成本。但现实的情况是，有的政府拿的是划拨地，却可能在土地上建起餐厅等经营场所。所有的非公益的土地使用都应当承担相同的土地成本，取消某些单位用地的特权，让土地出让价格由市场来调节，才能真正体现市场的公平原则。
关于这一点，有一位专家打了一个形象的比方：土地供应环节的划拨与出让本来就像空气和自来水，前者可以无偿使用，后者需要有偿使用，人们不会因为空气无偿而只用空气，因为它代替不了自来水。但是若有一天，空气可以变为自来水，则人们就会只用无偿的空气而不用有偿的自来水。
这就好比不同性质的用地，有的采取划拨方式供应，有的采取出让方式供应。划拨和出让本应当相互隔离。从公益出发的土地也可以面向市场，“意向用地者会尽其所能争取无偿划拨取得土地，为寻租提供了操作空间”。
再者，供地双轨制在影响公平的同时，也影响了土地使用的效率。公平与效率都是推动经济与社会进步的助推器，但一般认为它们是一架天平的两端，如“鱼与熊掌”不可兼得。然而，在土地供应双轨制条件下，同为经营性用地，在用地上的不公平，也影响了土地资源配置的效率。中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲认为，较大比例的新增建设用地采用无偿无限期无流动方式供地，土地取得成本低，不利于引导和约束国有土地使用者合理、高效使用土地，不利于提高建设用地的集约利用水平。
“保障的归保障，市场的归市场”
目前，我国划拨用地的具体范围依据的还是2001年国土资源部发布的《划拨用地目录》。甘藏春谈道，将来的划拨用地只限于军事、保障性住房、特殊用地三类，其他用地实行有偿使用。这意味着《土地管理法》第五十四条规定的五类划拨用地中，除了军事用地之外，国家机关用地、城市基础设施建设用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地中，有很大一部分改走招拍挂程序取得。
根据中国土地矿产法律事务中心的数据，2009年以前，划拨供地占供地总量的比重一直在27%到29%之间徘徊;2009年，在中央“4万亿”政府投资拉动经济增长的政策作用下，划拨用地的比重跃升为34.4%;2010年这一数字是31.8%。从2011年的情况来看，截至10月，划拨用地已经达到13.8万公顷，占供地总量的35.3%。划拨用地在供地总量中的占比不降反升。由此可以看出，随着这两年政府在国际金融危机中“出手”加大对基础设施的投入和在“十二五”全面启动保障性安居工程建设，划拨用地在供地大盘子中的所占比重反而是在升高。
舆论诟病划拨用地之处主要也不在总量，而在于一则“保障”与“市场”的边界不清，二则有人可以“打擦边球”越界。大部分学者都认为，公益性质的用地应当保留，这里摆出的问题是：特殊用地应当包括哪些内容?
诚如中国农业大学土地管理系教授朱道林所言，调整划拨用地划分类型的时候，应当强调经营性与公益性的区分，而避免采取行业划分，即不管是什么行业，只要是经营性的就必须有偿用地，只有公益性的才能划拨用地。
但不可否认的是，中国的情况很复杂，这种划分在现实操作中存在一定难度。比如医院、学校、高速公路，兼具公益性和经营性，很难界定。私立学校显然是以经营为主要目的的，而不是光为了投身教育事业，但不可否认它与公立学校一样具有一定的公益性。
目前，对公益性与经营性的内涵与外延还有很多争论。为此，也有人倾向于除了军事用地外，政府、教育和公益事业用地也一律走市场，由专门机构每年评估，按照评估价格收取土地价款。这样在现行供地制度上改动更大，即使有可行性也不是一朝一夕之事。
并轨也不是万灵药
在赞许之外，土地供应制度并轨引发的讨论后期，也有不少质疑的声音。
目前，政府划拨土地大部分靠从农村集体土地中征用。不少人认为，取消土地供应双轨制后，被征的农村土地出让价值提高，补偿额也可能增加。但也有人认为，想通过缩小划拨用地范围为农民在征地环节争取更多利益是不现实的。因为在土地开发的利益链条中，农民所得的补偿本身只占很小的比例，在原有的利益分配框架内即使提升也很有限。的确，征地、土地权益的分配体系与集体土地流转的前景，事关我国土地制度乃至整个经济体制，是更高层面的问题，指望取消经营性用地供应双轨制破解这些大问题，是宰牛带上了杀鸡的刀，期许过度。
有人说，更多的土地并入招拍挂的轨道后，会增大所谓“土地财政”的盘子。这和前段时间惊呼土地出让金20年增长6000倍的逻辑是一样的，只看数字，其他不管不顾。土地出让金这些年的增长，一路走来是与土地使用制度改革息息相关的。现在土地出让金的体量与无偿无限期使用土地的时期是完全没有可比性的。同样，将来划拨用地范围大面积缩小后，地方政府的土地出让收入如果因此出现大幅度增长，本质上也是土地的价值在市场中得到了显现，体现的是市场的原则。至于土地出让金的再分配与其在地方财政中的占比，这与上一个质疑一样，又是另一个层面的问题了。
